RAL Online Jul. 24, 2020 - 2249 Views

O Impacto das Novas Leis de Descentralização na Vida dos Municípios

Felicito os organizadores desta Conferência e agradeço o convite que me fizeram para participar e reflectir convosco sobre o impacto das recentes leis de descentralização na vida dos municípios1.


Sobre este tema, formulo três observações introdutórias de carácter geral. A primeira é que essas leis estabeleceram um programa plurianual de transmissão de poderes e obrigações aos municípios que – passe a ironia – se assemelha a um contrato-promessa unilateral com imposição de encargos à parte que não se vincula. Ou seja, um contrato-promessa apenas subscrito pelo Estado, no qual ele promete descentralizar funções.
nos 278 municípios continentais que, apesar de não terem prometido aceitá-las, são obrigados a recebê-las até 2021. A segunda observação é que essas leis têm dois objectivos: conferir aos municípios e suas associações (as áreas metropolitanas e as comunidades intermunicipais) poderes e deveres de natureza muito diversa, e libertar o Estado de encargos financeiros gerados por tarefas administrativas e pela gestão de sectores tão variados como a saúde, a educação, a habitação, a justiça, as praias, os portos, a promoção turística ou o património imobiliário do Estado. A terceira observação é que esta iniciativa legislativa gerou resistência em muitos municípios e teve um grau de concretização muito variável em 2019.
Outros Estados da Europa fizeram reformas administrativas ao longo do séc. XX na sequência da 2ª Guerra Mundial, das crises da economia capitalista e do desmembramento da União Soviética. A reconstrução da Europa no pós-guerra, a consolidação da democracia política, a integração europeia, o reforço do Estado Social e o imperativo do controlo da despesa pública levaram os Estados a introduzir reformas nos seus sistemas administrativos no sentido de os tornar mais leves e flexíveis e, sobretudo, menos onerosos. A concretização desse desiderato implicou a extinção de organismos, a desconcentração de serviços, a privatização de empresas públicas, a criação de agências especializadas, a descentralização de funções nas autarquias e a reorganização da divisão administrativa através da fusão de municípios e da criação de autarquias regionais.
Estas reformas não subverteram a matriz da administração territorial dos Estados da Europa que continuou assente em quatro elementos comuns forjados pelo pensamento político e jurídico europeu. O primeiro desses elementos é a uniformidade da divisão administrativa, herdada da Revolução Francesa, segundo a qual o território de todos os Estados está dividido, de forma tendencialmente uniforme, num ou em vários tipos de autarquias. Um segundo elemento é o princípio electivo que, de certa forma, foi uma reacção de índole liberal aos excessos do jacobinismo francês e que vincula as assembleias das autarquias a uma legitimidade reforçada derivada do sufrágio popular. A estes dois elementos criados pela doutrina francesa juntaram-se outros dois produzidos pela doutrina alemã. São eles o reconhecimento da personalidade jurídica própria das autarquias locais e regionais, como entidades distintas do Estado, e a concepção de que elas são o primeiro ponto de encontro da sociedade com os poderes públicos e o fundamento do princípio da subsidiariedade.
Esses quatro elementos correspondem aos quatro pilares que suportam a organização territorial autónoma dos Estados democráticos: um pilar geográfico correspondente à divisão do território em unidades administrativas; um pilar político fundado na legitimidade conferida pela eleição por sufrágio directo das suas assembleias; um pilar jurídico que se traduz no reconhecimento pelo Estado da personalidade jurídica e da autonomia administrativa das autarquias locais; e um pilar sociológico que representa o grau de organização e autonomia da sociedade civil face ao Estado.
No que acabei de referir está implícito que a descentralização administrativa deve ter em conta a configuração desses quatro pilares, porque o exercício de novos poderes depende da dimensão territorial da autarquia receptora, da legitimidade dos seus órgãos, da sua capacidade administrativa e financeira, mas também do grau de organização e de autonomia da sociedade civil em relação ao Estado. Sobre este último aspecto é importante lembrar que, ao invés dos Estados totalitários, onde a organização da sociedade civil é reprimida e os municípios não passam de formas de administração desconcentrada do Estado – como aconteceu entre nós durante o Estado Novo –, é nos países desenvolvidos do norte da Europa, com sociedades civis fortes, dinâmicas e não dependentes do Estado, que encontramos as autarquias mais robustas e com o maior grau de autonomia.
A Carta Europeia da Autonomia Local, aprovada em 1985 no âmbito do Conselho da Europa, vincula Portugal e os demais 48 Estados-Membros que a ratificaram a reconhecer a autonomia local e a aplicar a descentralização na governação dos assuntos públicos. Mas apesar disso, a ideologia centralista ainda é dominante na cultura política de vários Estados da Europa, designadamente em Portugal.
O centralismo não é uma questão de natureza ética ou moral. É um tema político que, em abstrato, não é mau nem é bom. O centralismo é uma forma de organização do Poder que esteve na origem dos Estados europeus que hoje conhecemos, formados desde o início da Idade Moderna através da anexação de territórios vizinhos e da influência de uma corrente ideológica a que nalguns países se chamou Absolutismo. O Absolutismo promoveu a unificação de Espanha, sob a égide de Fernando de Aragão e Isabel de Castela; consolidou a Monarquia francesa, permitindo ao rei Luís XIV afirmar “O Estado sou eu”; e cimentou o Império alemão, sob a direcção de Guilherme da Prússia e do chanceler Bismarck, em processos históricos de concentração do poder político que conduziram à formação do Estado-Nação na Europa, do qual derivou o Estado Social.
O centralismo e a descentralização são a tradução política da mais importante dicotomia do pensamento moderno ocidental que é a distinção entre Estado e sociedade civil. O conflito entre centralismo e descentralização nasce da tensão existente entre o controlo estatal e a liberdade individual, entre a tutela pública e a iniciativa social ou, passando para o campo da Física, entre a força centrípeta do centro e a força centrífuga da periferia.
A manutenção da pegada centralista entre nós resulta da incapacidade do Estado reformar um sistema administrativo criado a partir da década de 1930 à sombra da unicidade sociopolítica do velho Estado-Nação. Esse sistema, pesado e monolítico, foi crescendo ao sabor das circunstâncias, sem conseguir satisfazer todas as obrigações do Estado Social e acabando por levar o Estado-Administração a claudicar em vários sectores. É disto que falamos sempre que dizemos que o Estado não consegue dar resposta às necessidades da população, seja na saúde ou na habitação, seja na justiça ou na prevenção dos incêndios.
O centralismo português caracteriza-se por um atraso de 40 anos em relação ao movimento reformista e descentralizador da Europa ocidental, e pode ser retratado com três pinceladas: a transferência dos impostos para os nossos municípios representa metade da média europeia; a sua despesa corresponde apenas a 15% do total da despesa pública nacional, enquanto a média europeia é de 29%; e as receitas municipais valem 17% do PIB, percentagem muito abaixo dos 32% de média europeia. Estes números – de que a comunicação social nunca fala – não favorecem Portugal no contexto europeu.
Recentemente, a Assembleia da República aprovou as chamadas leis de descentralização cujo primeiro efeito prático foi o aumento da legislação avulsa e da dispersão legislativa. Tudo podia ter sido feito através da revisão das Leis nºs 169/99 e 75/2013 e da sua conversão num único diploma legal, porque é do domínio do absurdo que o regime jurídico das autarquias locais, em vez de constar de uma lei única, esteja repartido pela Lei nº 75/2013 e por vários artigos da Lei nº 169/99, porque muitos artigos desta Lei foram atabalhoadamente revogados pela outra. E não deixa de ser espantoso que, volvidos seis anos, este desconchavo legislativo se mantenha sem que ninguém se insurja contra a desconsideração que isso representa para o Poder local.
Mas o facto é que o legislador pôs de parte aquelas duas leis e não resistiu à tentação de usar o chamado pacote da descentralização para fazer – passe a ironia – uma espécie de foguetório legislativo. O resultado é que as autarquias locais, que já tinham que se haver com os cerca de 290 diplomas que lhes são aplicáveis, têm agora que lidar com mais 22.
E qual é o conteúdo dessas novas leis? Sem querer entrar na sua análise – tarefa que está a cargo de outros conferencistas – limitar-me-ei a referir que elas regulam de cinco formas distintas a participação dos municípios na governação dos vários sectores. A primeira traduz-se na confirmação de competências que os municípios já exercem há muitos anos, como é o caso, entre outros, da protecção civil, da limpeza das praias, da promoção turística ou da instalação de canis. A segunda forma consiste na transferência de funções administrativas e da responsabilidade pela realização de novos investimentos, ficando, no entanto, a eficácia de muitas decisões municipais condicionada à aprovação da Administração central. É, designadamente, o caso dos sectores da saúde, da educação e ensino, da habitação social, da justiça, dos portos e do património imobiliário do Estado. A terceira forma de intervenção dos municípios é de tipo consultivo e consiste na emissão de pareceres no âmbito de procedimentos decididos pela Administração central. Isto sucede nos sectores da justiça, da saúde, da acção social, do policiamento de proximidade ou da promoção turística. A quarta forma de intervenção dos municípios traduz-se no direito de apresentação de propostas, de intervenção em acções e programas da Administração central e de participação em comissões e noutros órgãos interadministrativos. É o caso da cultura, da justiça, da habitação, da saúde e da educação e ensino. Por último, a quinta forma de envolvimento dos municípios consiste, pura e simplesmente, na transferência de despesa do Estado para a Administração municipal. É o que se passa em todos os sectores.
Não questionamos a necessidade da descentralização. O que pomos em causa é o facto de esta operação legislativa ter mantido intactos os diplomas que regulam a intervenção de muitos organismos do Estado na gestão de assuntos estritamente locais, como é o caso da construção de um hotel, da instalação de uma esplanada de praia ou da abertura de um centro de saúde. O país não precisa de uma descentralização qualquer. Precisa de uma descentralização que reforce a autonomia local, mas isso só se consegue reduzindo a poluição administrativa que rodeia a gestão dos assuntos de âmbito local. Tudo visto, há uma pergunta que se impõe: quantos serviços da Administração central vão ser extintos por efeito desta descentralização? Que se saiba, nenhum!
Embora pareça um contra-senso, a nossa História mostra-nos que a Administração central cresceu sempre que o Estado se descentralizou. Isto aconteceu desde a Monarquia Constitucional até aos nossos dias, passando pela 1ª República. Ao longo de quase dois séculos, o incremento do Municipalismo foi acompanhado pelo crescimento contínuo do aparelho do Estado: de 6 ministérios existentes em 1834, no 1º governo da Monarquia Constitucional, passou-se para 17 ministérios e 43 secretarias de Estado no actual governo constitucional. E o crescimento do sistema administrativo não é travado por estas leis da descentralização que, pelo contrário, prevêem a criação de novas comissões, estruturas de atendimento, instâncias de cooperação, acções de acompanhamento e outras formas de relação interadministrativa para a governação conjunta dos vários sectores e para a monitorização do processo pela Administração central.
Sobre as leis da descentralização é também necessário salientar que o envolvimento das associações de municípios no exercício de funções do Estado deve-se, em larga medida, à falta de regiões administrativas, e contribui para que elas possam considerar-se desnecessárias. No entanto, as regiões administrativas não podem ser substituídas por associações de municípios porque estes dois tipos de entidades têm lógicas e naturezas muito distintas. Por muito que se regue uma seara, ela nunca poderá dar lenha. Veja-se o exemplo do lançamento dos concursos para concessão da exploração dos sistemas de transporte público de passageiros pelas 23 associações de municípios. Quanto tempo e dinheiro não se poupariam se esse trabalho fosse feito, com economias de escala, ao nível de cinco regiões administrativas! Os exemplos podiam multiplicar-se.
Apreciemos agora a questão da uniformidade da descentralização prevista para os municípios. Enquanto para as freguesias o legislador previu a transferência assimétrica de competências, em razão da maior ou menor capacidade administrativa e financeira dessas autarquias, para os municípios instituiu – sem se perceber porquê – um modelo de descentralização uniforme.
A ideia de que os municípios portugueses são todos iguais é fruto de um preconceito corporativo que é falso e infundado. Há muito que a Espanha, a França, a Alemanha ou a Áustria aprovaram regimes diferenciados para os seus municípios, em razão da sua dimensão populacional e da sua capacidade financeira. Mas entre nós insiste-se em que todos os municípios são iguais, com base num preconceito falso e igualitário que é alimentado pelo discurso oficial porque é politicamente correcto e impede o aprofundamento da descentralização. A verdade é que em Portugal continental existem 167 municípios que – não por acaso – são designados “municípios de pequena dimensão” por terem menos de 20 mil habitantes (Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses, 2018). Por muito que nos custe, esses 167 municípios de pequena dimensão correspondem a 60% dos municípios do Continente e a quase 90 % do território do Interior. São municípios com receitas próprias muito reduzidas, que dependem entre 60 a 80% do orçamento do Estado e que se debatem com uma grande falta de recursos humanos qualificados. Muitos desses municípios de pequena dimensão só poderão financiar o acréscimo da despesa corrente e de investimento inerente a novas competências se aumentarem a sua dependência do orçamento do Estado. Ora, este facto é contraditório com a autonomia local. Por tudo isso, interrogo-me sobre se não seria preferível tratar municípios desiguais de forma desigual, como sucede em muitos Estados da Europa, valorizando a maior capacidade dos mais desenvolvidos e não sobrecarregando os mais frágeis com novas responsabilidades que exigem um nível de tecnicidade, inovação e investimento que eles não têm. Fica aberta a porta do outsourcing aos municípios que puderem pagar esses serviços.
Sobre esta questão não há unanimidade entre os municípios. Àqueles que já receberam todas ou muitas novas competências ouço dizer que, se não o fizessem, dariam uma má imagem do seu município. Aqueles que receberam poucas ou nenhumas justificam-se com a falta de meios técnicos e financeiros para as exercer. A recepção ou rejeição de novas competências não deve ser decidida à luz de preconceitos partidários. Em minha opinião, a resposta a essa questão passa pela necessidade de equilíbrio entre dois valores: o valor da autonomia e o valor da eficácia. Existe autonomia sem eficácia? Num tempo em que a economia pede aos municípios rapidez de decisão e todo o tipo de apoios, o aumento de encargos e responsabilidades poderá ou não acentuar a fragilidade de muitos municípios de pequena dimensão? Não querendo ser alarmista sobre o futuro, limito-me a registar que em plena Monarquia Constitucional, a Lei de 25 de Abril de 1835 ampliou as competências dos 826 municípios então existentes, pondo a nu a incapacidade administrativa e financeira de centenas deles. Passado um ano e meio de acesos debates, o Decreto de 6 de Novembro de 1836 extinguiu 498, e após a criação de 23 novos mantiveram-se apenas 351 municípios em todo o país. Quase 500 concelhos foram extintos por exaustão. Hoje em dia, não devemos ignorar o desejo de extinção de mais municípios que é claramente manifestado por alguns sectores políticos e económicos do país.
Aqui chegados, termino com cinco conclusões muito sumárias. A primeira é que as chamadas leis de descentralização constituem um programa de transferência obrigatória de poderes e encargos para os municípios que, por ter natureza coerciva e não ter financiamento futuro garantido, continua a causar dúvidas e resistência em muitos municípios. A segunda conclusão é que se perdeu uma oportunidade de, a pretexto da descentralização, se conceber e aplicar uma reforma do Estado-Administração que conduzisse à sua redução orgânica e funcional e à deslocalização de vários dos seus serviços. A terceira conclusão é que parece-me ser muito reduzido o impacto das chamadas leis da descentralização na autonomia local, porque a Administração central continuará presente na vida dos municípios através de uma panóplia de organismos com competência conjunta nos vários sectores. A quarta conclusão é que o país precisa de uma descentralização que, diferenciando os municípios e as suas atribuições, reforce a autonomia local e contribua para o desenvolvimento, atribuindo competência exclusiva aos municípios na governação de todos os assuntos de âmbito local, incluindo alguns não contemplados nas chamadas leis da descentralização. A quinta e última conclusão reflete a minha dúvida sobre se o pacote da descentralização tem força política suficiente para se impor aos municípios, ou se, pelo contrário, não ficará a pairar no limbo do nosso ordenamento jurídico sem ser aplicado nem revogado, situação que não chocaria num país em que coisas muito importantes tanto podem valer nada como valer coisa nenhuma. A começar pelo imperativo constitucional da regionalização…

1Comunicação apresentada à Conferência organizada em V. N. de Gaia pela Universidade do Minho, em 17-10-2019.

António Rebordão Montalvo
Advogado. Perito do Conselho Europa em Direito das autarquias locais. Ex-Presidente da CCDR de Lisboa e Vale do Tejo

 

[1] Comunicação apresentada à Conferência organizada em V. N. de Gaia pela Universidade do Minho, em 17-10-2019.

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